Аграрный сектор – «драйвер» нашей экономики, не раз слышали мы с самых высоких трибун. И «подвижки» действительно заметны. В минувшем году получен рекордный сбор зерновых: около 135 миллионов тонн, экспорт продукции АПК вырос на 5,5 процента. Россия заняла первое место в мире и по урожаю такой важной технической культуры, как сахарная свекла. Совершенствуются производственные отношения, механизм кредитования АПК, а регионы сами определяют «точки роста». Только вот «точки» эти нащупываются все же с трудом. И одна из причин – несовершенство земельных отношений.
Если на Дону, Кубани, в Ставрополье, ряде районов Поволжья земля почти вся в обороте, то в Бурятии, Калужской, Костромской, Новгородской, многих других областях пустует до 40 процентов площадей. Большей частью – паи, хозяева или наследники которых находятся в Москве, Челябинске, Магадане, других городах и весях. Местные органы власти пытаются их найти, чтобы совместно решить судьбу наделов. Зачастую это удается. В ряде районов Смоленской области практически не осталось заброшенных долей. В Саратовской из 192 тысяч не востребованы лишь 18 тысяч.
В целом по стране пустует около 40 миллионов гектаров пашни. Только в Центральном федеральном округе – восемь миллионов. Что же мешает ими распорядиться? Правовая неопределенность.
При том, что земельные преобразования в постсоветской России идут уже более четверти века. Отношения собственников регулируют свыше десяти федеральных законов. Минсельхоз подготовил еще ряд законодательных инициатив. Однако до сих пор не получается управлять такими ресурсами, обеспечивать защиту эффективных собственников.
Проблемы земельной собственности, землепользования не одно столетие остаются нашей головной болью. Если есть в чем у нас в России наибольшие беспорядки, писал Федор Достоевский, «так это во владении землею, в отношениях владельцев к рабочим и между собою, в самом характере обработки земли. И покамест это все не устроится, не ждите твердого устройства и во всем остальном».
Не устроилось, как видим, до сих пор. Почему? Известный специалист в области земельных отношений, академик РАН Владимир Милосердов, объясняет причины многих неувязок спешкой, непоследовательностью аграрных преобразований. Это, полагает он, длительная, черновая работа. Наших же горе-экономистов такой подход не устраивал. Уже в начале 90-х годов прошлого века в стране было 12 миллионов новых собственников – бывших колхозников, а также пенсионеров, работников социальной сферы. Земельные участки получили 19,7 миллиона семей, из них более 16 миллионов – горожане. То есть люди, имеющие смутное представление о том, как обретенной собственностью распорядиться.
Землю давали всем желающим. И никто из власть имущих не внял советам известного ученого-почвоведа Василия Докучаева: «Для успеха дела в ведении сельского хозяйства требуется и обязательное знакомство с местной природой и местными людьми, с их вековыми обычаями, взглядами и привычками; наконец, всякое земледельческое хозяйство должно быть строго законно... А между тем у нас положительно всякий, у кого только завелся лишний грош, ни на минуту не задумываясь, считает возможным купить кусок земли и хозяйничать на нем буквально как бог на душу положит» .
Во всем мире земли сельхозназначения продают либо людям, имеющим специальное образование, либо солидный опыт работы. В Швейцарии, например, скупать такие земли практически невозможно из-за слишком многих официальных ограничений: то конституция или кантон не разрешают, то сельская община не позволяет.
Право приобретения предоставляется только крестьянам. У нас же передел земли проходит в условиях несовершенной правовой базы.
Законодательных актов о земле вроде бы немало. Однако до сих пор неясно, как управлять этим ресурсом, обеспечивать справедливый оборот, защиту эффективных собственников? Нет документа, который бы на это четко отвечал. Не разграничены земли частные, федеральные, поселений, нет межевых знаков. Отсюда всевозможные коллизии. Муниципальные власти решают судьбу того или иного участка, а потом оказывается, что не имели на это права.
В советское время был единственный, но всеобъемлющий документ: «Земельная шнуровая книга». В ней – площади, их принадлежность, качественные характеристики. Все изменилось с переходом на кадастр объектов недвижимости, где такие показатели отсутствуют. Иными словами, нет в нем ответа на большинство актуальных для пользователя вопросов. Нет сегодня и единого органа управления этими ресурсами, как прежний Госкомзем, обладавший широкими полномочиями, ответственностью за использование сельхозугодий. Ни Минсельхоз, ни Минэкономразвития, ни Росреестр не готовы взять на себя такие широкие полномочия, такую ответственность.
Понятно, рыночная экономика усложняет проблемы землеустройства. Раньше в районе им ведали от трех до пяти человек. А сегодня – более пятидесяти чиновников.
Можно себе представить, сколько же их по стране. Но дело даже не в количестве, а в качестве работы. Эти люди отсылают просителя от одного кабинета к другому. В итоге решить практический вопрос почти невозможно. Словом, считают специалисты, надо воссоздать единую государственную систему управления земельными ресурсами, со всей полнотой власти, ответственности за порученное дело.
В России, кроме многих миллионов гектаров пустующих площадей, ежегодно на 20 тысяч километров увеличивается длина оврагов. А каждый их метр – огромные потери для экономики. Значит, нужно торопиться с наведением порядка, чтобы не потерять еще больше. Кстати, стоимость ввода в оборот одного гектара заброшенной земли достигает ста тысяч рублей. Пойти на такие затраты, обустроить угодья, территории может лишь хозяин, облеченный соответствующими правами, полномочиями, уверенный в благополучном будущем своего предприятия.
Однако вряд ли теперешнюю неопределенность земельных отношений можно объяснить лишь несовершенством правовой базы, или просто недосмотром, упущением властей. Эта неопределенность открывает чиновникам безграничные возможности манипулировать, в том числе, распределением так называемых долей. Много площадей – кое-где от 50 до 70 процентов – сознательно не зарегистрированы, не поставлены на кадастровый учет. А если участок не на учете, можно ли его законно сдать в аренду? Нет. Но эти площади, так или иначе, используются. Кем? Кто снимает сливки? Значит, возникают серые схемы.
Неслучайно по количеству финансовых преступлений, совершаемых чиновниками, злоупотребления с землей далеко не в последнем ряду.
Земля работает, а местный, федеральный бюджет ничего с этого не имеют. Ежегодно по такой причине казна недополучает до пятисот миллиардов рублей налогов.
Кто же открыл эту лазейку? Некие умники в Минэкономразвития, полагает один из основоположников земельной реформы, профессор Госуниверситета по землеустройству, экс-министр сельского хозяйства Виктор Хлыстун. Они и предложили отказаться от обязательности кадастрового учета, провозгласили принцип заявительный. Многим это, как видим, выгодно.
С другой стороны, местные власти не могут контролировать состояние, оборот земель: не хватает полномочий. Муниципалитетам, в частности, для того, чтобы взимать штрафы за ненадлежащее, нецелевое использование. Госдума подготовила закон, призванный устранить этот пробел, но когда документ будет одобрен, пока неизвестно.
«Торможение» чревато опасными последствиями. Земля сегодня – объект агрессии со стороны многих участников рынка. Их интересы нередко пересекаются, создают угрозу целости полей, угодий, а наши чиновники, парламентарии подчас лишь усугубляют ситуацию. Взять, например, закон, получивший название «лесная амнистия». Оказалось, что одни и те же участки одновременно внесены в два разных реестра. В одном значились как сельскохозяйственные, в другом – лесные. Иными словами, чиновник волен менять их принадлежность, как пожелает. Нелепость эту все же удалось устранить, но осталось немало других.
А тем временем в недрах федеральных ведомств вынашивается законопроект о так называемом публичном сервитуте. Весьма загадочное название маскирует простые банальные коммерческие цели...
А именно: предоставить компаниям, в том числе энергетикам, нефтяникам право прокладывать свои коммуникации, не согласовывая с хозяевами угодий. При этом площади под трубопроводами, электросетями и прочим остаются в ведении поселений, с вытекающими финансовыми обязательствами. Но кто возьмет в аренду, скажем, покос или пашню под ЛЭП напряжением в 350 киловольт?
Закон о публичном сервитуте, если будет принят, обезличит главный источник наших богатств. Исчезнет понятие «земли сельскохозяйственного назначения». Иными словами, будет упразднен действующий механизм их защиты. В интересах промышленности, градостроительства.
Но и теперь идет скупка долей теми, кто не связан с агробизнесом. Под разными предлогами их переводят в другие категории, используют под строительство коттеджей, торговых, развлекательных центров. Яркий пример – Московская область, где не прекращаются судебные споры владельцев долей с коммерсантами. Проигрывают в них, как правило, селяне.
Власти на местах создают административные барьеры, которые ставят под угрозу, в первую очередь, работу крестьянских, фермерских хозяйств, других малых предприятий. В свое время чуть было не распродали «святая святых» для россиян – территорию Бородинского поля. Иные чиновники сами приобрели по несколько участков, а сотни тысяч жителей Подмосковья, покинув деревни, вынуждены искать работу в столице. Электрички в часы пик заполнены ими до отказа. «Зачистка» мелких землевладений идет и в других регионах. В частности, на Дону, Кубани, Ставрополье, в Центральном Черноземье. Им чинят препятствия в продлении договоров аренды, нередки случаи, когда пытаются расторгнуть досрочно.
Разные при этом возникают коллизии. Некоторые фермеры Крыма, например, возвели на своих наделах жилые дома. По украинским законам это разрешается. Но вот республика вошла в состав России, где такое не положено. И начались недоразумения, разбирательства. Вывод, казалось бы, ясен: дать здешним хозяйствам время спокойно войти в новое для них правовое поле. А возможность разместить на своем участке жилой дом, хозяйственные постройки предоставить повсеместно.
Опустошению сел, разорению мелких хозяйств способствует и беспрецедентный рост латифундий (крупных землевладений). Их в мире всего 35. Причем десять – в России. То есть, чуть ли не каждая третья.
Конечно, латифундии имеют свои плюсы. Успешнее привлекаются инвестиции, осваиваются новые технологии. Но много и минусов, которые проявляются не сразу.
Латифундистов мало занимают состояние, проблемы сельских территорий, демография, инфраструктура, быт. Им нет дела до того, что крестьянские подворья – основа деревенского уклада жизни, хранители трудовых, национальных традиций. Объекты социальной сферы латифундисты воспринимают как обузу. Только прибыль. Они ведут «позиционные бои», особенно с мелкими и средними хозяйствами, пытаясь, за их счет, расширить свои владения. Современный латифундизм нередко используется и для теневого финансового маневра, а земли перераспределяются в другие олигархические структуры.
Вот почему в Западной Европе их поставили в жесткие рамки. Земли сверх определенных пределов облагаются налогом, по сути, исключающим получение прибыли. За короткое время количество латифундий тут резко сократилось. Остались они в Австралии, где в основном животноводство пастбищное, требующее обширных кормовых угодий. А также в Южной Америке, Африке со схожими условиями сельхозпроизводства.
Но нашим властям гораздо проще иметь дело с несколькими олигархами, чем с сотнями тысяч хозяев. Нередко слышим суждения о том, что вот, мол, с помощью беспилотников, тракторов и комбайнов, на «автомате» будем обрабатывать поля, собирать урожай. А хозяева – сидеть в Москве и подсчитывать прибыли.
На это обратил внимание президент Владимир Путин. Он призвал исполнительные власти сделать серьезный шаг в развитии сельского хозяйства. Страна, отметил глава государства, должна ввести в оборот миллионы гектаров пашни, «которые сейчас простаивают, находятся в руках крупных землевладельцев. Причем заниматься сельским хозяйством многие из них не спешат. Мы уже столько лет об этом говорим, а воз и ныне там».
Более того, в разы сократилось количество подсобных хозяйств. Соответственно, увеличилось количество заброшенных усадеб.
Мы по праву гордимся ростом производства зерна. Но Соединенные Штаты собирают его до пятисот миллионов тонн, а продают на экспорт меньше нашего.
Не находят рынков сбыта? Отчасти, может и так. Перерабатывают у себя, в том числе на этанол, получают продукцию с добавленной стоимостью. Фермерам обеспечивают субсидии. У нас же хозяйства, занятые производством зерновых культур. рискуют разориться. Ибо закупочные цены зачастую не покрывают затраты на выращивание урожая. Это, кстати, тоже одна из причин сокращения посевных площадей.
Медленно внедряются прогрессивные технологии обработки почв. А без них как возродить к жизни пашни, ставшие целиной? Для обновления парка машин мелкие хозяйства могут потратить не более десяти рублей на гектар. Крупные – по сто рублей. Их зарубежные коллеги – до пяти тысяч, в переводе на российские деньги. Мы недобираем из-за этого около сорока процентов урожая.
Обновлять машинный парк, следовательно, вводить в оборот заброшенные земли, мешают и долги, за которые кредиторы грозят банкротством. Крестьяне настаивают на их реструктуризации. Тогда смогут развивать производство, наращивать прибыли, расплачиваться с долгами. Нужен, по их мнению, земельный кооперативный банк. Это разрешит многие финансовые проблемы.
Земельным преобразованиям постсоветской России больше четверти века. Что же в «сухом остатке»?
Множество нерешенных проблем. Основные – отсутствие механизма использования угодий в качестве залога, передачи долей в муниципальную собственность, сложности с межеванием, переоформлением, сдачей в аренду. А также неопределенность границ земель муниципальных, региональных, федеральных, изъятие, без компенсации, у добросовестных хозяев, для государственных нужд.
Парламенту, правительству предстоит серьезная работа – отрегулировать, наконец, систему управления земельными ресурсами, скорректировать ранее принятые нормы и правила.
В частности, ускорить, вместе с заинтересованными ведомствами, подготовку нормативно-правовых актов, которые упрощали бы изъятие, оборот, приобретение долей, сдачу их в аренду. Региональные органы власти должны пресекать любые попытки лишить крестьян земли, оградить от рейдерских захватов, «наезда» латифундистов, обеспечить защиту прав, интересов малого и среднего агробизнеса.
Экономисты настойчиво предлагают Федеральному Собранию вернуться к Земельному кодексу. Уточнить, конкретизировать его основные нормы, с учетом выявленных огрехов. Пока не утвердится прочное землевладение, не может быть крепкого крестьянства, следовательно, и богатой, экономически сильной России.
ученый агроном,
кандидат исторических наук
